研究所

有法必依、违法必究，是依法治国的基本要求，更是宪法实施的重要体现。

自1990年代初，宪法史研究发生了很大的变化，用获得新生（newbirth）来形容也不会夸张，而且至今为止这种变化仍进行之中。这两门课应该是我接触美国宪法史的开始。

10、新政宪政主义（进步时代的宪政遗产。2006、2009年在北京大学历史系也开过不同专题的宪政史课。你也可以从政党政治的角度来讨论共和党内在这个问题上的意识形态交锋。民权运动与种族和性别平等）。这套丛书在美国大学的历史系、法学院和政治学系的课程中都很受欢迎。

这种思路对我后来教美国宪法史课有很大的影响。学生来选这门课，一方面是来汲取知识，另一方面可能会抱有一种现实关怀。行政事务的专业性、关联性、专属性、行政层级等都是影响许可权集中的重要因素。

没有绝对的集权，也没有绝对的分权。确定可以集中的行政许可权时需要就其专业化程度进行分析，对于专业化程度非常高的事项并不适合集中办理。以提高行政效率为目的的集中审批出现于我国20世纪80—90年代，如1983年昆明市政府发布的《昆明市地下水资源保护管理暂行办法》基于地下水资源保护目的，规定：开采地下水资源，由市规划建设管理局和市水利部门统一规划，集中审批，分别进行管理。此后，1992年昆明市政府发布的《外商投资审批办法》，规定市外资办负责集中办理和联合审批设立外商投资企业的有关手续，该部规章直接的目的是改善投资环境，简化外商投资企业设立的审批程序。

随着行政管理专业化发展，一方面，执行性行政权力按照行业不断细化职能，另一方面，社会事务的复杂性决定了行政职能的界限不断模糊，并进而在部门之间形成权力的交叉和重叠。程序集中虽然无助于优化行政许可体系，也无法真正提高行政许可效率，但是此种模式可以实现便民原则。

但是二者之间的差异决定了权力集中的特点和运行方式以及权力集中后的影响都不同。行政许可权的集中在一定程度上可以视为行政权力横向配置的试验样本，也可以为大部制改革提供思路。但是专业性的审查权，尤其是决定权的集中难度是很大的。随着专业性增强，集中的难度越大，尤其是需要专业技术、专业人员、专业设备、技术鉴定等形式才能完成审核的，目前是不适合集中的。

本文通过对相对集中行政许可权制度的规范分析，对实践中不同类型的相对集中行政许可权运行模式进行对比，从理论上讨论相对集中行政许可权的法理基础及其类型化，为解决实践中相对集中行政许可权的法律障碍和发展方向提出思路。第二种是原则上行政许可事项应当进入，例外的情形各省规定不同，大致包括：涉及国家秘密、国家安全、商业秘密、个人隐私、宗教、意识形态的。有的行政许可和行政处罚之间关系密切。横向集中是将相同行政层级的不同行政机关的行政许可事项进行集中。

[5]徐继敏：相对集中行政许可权的价值与路径分析，载《清华法学》2011年第5期。同时一个机关集中多项行政许可，一旦监督缺失，必然导致专权。

但是该模式是对行政职权的大范围调整，牵涉面广，改革的难度大。省级政府层级涉及的行政许可事项比较重要、专业性更强，集中的难度大。

对于行政许可权的运行来说，集权和分权都是必要的，二者的目标都是实现行政系统的有效运转，实现对社会秩序的良好治理，实现对公民合法权益的有效保障。专业化是社会分工的必然。纵向集中模式的优点是在同一系统中，专业性差异不大，也不涉及计划、许可、监督、处罚等权力的分离，利于行政机关综合运用多种权力进行综合管理。集中行政许可的同时，向更宽泛的政府服务的方向发展，并开始成为政府公共事务管理的普遍形式。在确定行政许可权集中行使的事项时，需要考量该行政许可和行政规划、行政处罚之间的关系，如果难以完全分割或者分割后会影响权力之间的制衡，不宜集中。行政许可权是政府管理社会的一种重要的行政管理权，广泛存在于各级各类行政管理中，既有基于许可事项的重要程度为主要考量因素而进行的纵向层级配置，也有以不同行业和专业为主的横向部门配置。

第二，集中的权力之间应具有关联性。从地方政府规章看，相对集中行政许可权制度作为行政许可的一种形式，比较多出现在对行政许可进行综合性规定的地方政府规章中，有37部是在关于行政许可、行政审批、行政许可监督、行政许可程序等规范行政许可的地方政府规章中设置部分条款对相对集中行政许可、集中办理、联合办理进行规定，占地方政府规章总数的38%。

实体权力的集中是更高层次的许可权集中。(1)再如改革开放前沿的广州在1985年成立了集中对外经济贸易服务的外经贸一条街。

相对集中行政许可权制度按照精简、效能、统一的原则，调整归并行政管理职权，重新配置部门的职能，精简政府机构，对于解决多头许可、重复许可等问题，形成集约化的行政许可机制，合理配置行政权力，简化行政许可项目，减少行政许可环节，缩短行政许可时限，节约行政成本，规范行政许可，便利行政许可申请人，转变政府管理方式，提升行政效能等方面具有重要意义。20世纪70年代以来在世界范围内兴起的新公共管理思潮，各国政府不断调整公共服务的形式以满足公众的需要，其中包含由英国撒切尔夫人上台后推进的以公民为导向，旨在提高政府效能的一站式政府改革措施。

（7）所谓串联办理是指行政服务中心受理申请后，指定一个主办部门，采用联审、会签等形式，一次性收文、办结、送达。更多的地方是在省以下设置市、区(县)、街道(乡、镇)行政服务中心。按照横向集中的程度还可以进一步分为：分口集中和全面集中。部门自己给自己设定权力，又自己去行使权力，缺乏有效的监督机制，行政管理中存在很大的随意性。

(5)在29部地方性法规中，9部是关于保税区、高新区、经济区、自主创新示范区等特殊经济区的。第二种分类标准是按照行政系统，划分为纵向集中和横向集中。

以广西为例，已经设置包括省级1个、地级市14个，县级111个，乡镇352个，共计478个行政服务中心，形成省、市、县、乡镇、村五级政务服务体系。[3]也有的认为一站式审批、一个窗口对外、电子网络审批等做法，都可以说是具有一定形式意义的相对集中行政许可权的做法，都是相对集中行政许可制度构建的探索和实践。

行政许可权的集中及其基本原则对大部制改革具有试验价值。其他配套措施不完善，许可后的监督如何实施、协调，法律责任如何承担等[2]。

[7](P.93)2008年武侯区行政审批局的成立标志着独立的相对集中行政许可机构的建立。第四，专业行政和综合行政之间的划分。虽然在形式上把各有关行政许可事项集中到了一个大厅办理，解决了申请人需要亲自到不同部门去提交申请和领取许可的问题，但总体上没有实现行政许可权限的转移。目前全国各省规定进入行政服务之中心的许可事项，存在三种情形，第一种是要求全部进入，没有例外，如吉林、宁夏、四川。

例如中央垂直管理的海关、国税、金融监管、出入境检验检疫等部门和涉及国家安全与需要限制人身自由的行政执法具有特殊性，不适合集中。相对集中行政许可权制度的发展可以为大部制改革提供借鉴。

(4)2004年《行政许可法》实施后，在各地关于行政许可、行政执法、行政程序、监督行政的法规、规章中开始大量出现相对集中行政许可、集中审批、联合办理的规定。也就是说，原来是哪个机关的许可权还是哪个机关行使，只不过集中在行政服务中心行使。

全面集中就是将同一层级政府的全部行政许可事项都集中行使。相对集中行政许可权制度不可能脱离中国行政审批制度改革和行政管理体制改革而单兵突进，三者互为条件和结果。